Thursday, December 1, 2011

Foreign Policy and I

Politique étrangère et je

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Parler difficiles au Pakistan

Comment mettre fin à Defiance Islamabad
29 novembre 2011
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Instantané
Coupures ou augmentations de l'aide civile et militaire des Etats-Unis ne modifiera pas le calcul politique d'Islamabad - et Washington devrait cesser d'attendre qu'ils le fassent. Néanmoins, il doit rester engagé avec le pays si ce n'est que pour protéger ses intérêts stratégiques régionaux majeurs.
Le 22 Septembre 2011, l'amiral Mike Mullen, alors président des chefs d'état-major interarmées américain, a fait sa dernière apparition officielle devant le Senate Armed Services Committee. Dans son discours, il a critiqué sans ménagement le Pakistan, de dire au comité que «les organisations extrémistes servir comme mandataires pour le gouvernement du Pakistan sont d'attaquer les troupes afghanes et des civils ainsi que des soldats américains." Le réseau Haqqani, dit-il, «est, à bien des égards , une arme stratégique du Pakistan l'Inter-Services Intelligence Agency [ISI] ». En 2011 seulement, Mullen a poursuivi, le réseau avait été responsable d'un attentat Juin sur l'Hôtel Intercontinental de Kaboul, une Septembre au camion piégé attaque dans la province de Wardak, qui a blessé 77 soldats américains, et une attaque Septembre contre l'ambassade américaine à Kaboul.
Ces observations n'ont pas cependant conduire Mullen à la conclusion évidente: le Pakistan devrait être traitée comme une puissance hostile. Et dans quelques jours, les responsables militaires ont commencé à marcher en arrière ses remarques, affirmant que Mullen avait voulu dire seulement que Islamabad donne un large soutien au réseau Haqqani, non pas qu'il donne une direction spécifique. Pendant ce temps, sans nom représentants du gouvernement américain a affirmé qu'il avait surestimé le cas. Le témoignage de Mullen, pour toute l'attention qu'il a reçu, ne signifiait pas une nouvelle stratégie américaine envers le Pakistan.
Pourtant, un tel changement est absolument nécessaire. Pendant des décennies, les Etats-Unis ont cherché à acheter la coopération du Pakistan avec l'aide: 20 milliards de dollars depuis le 9 / 11 seul. Cet argent a été jumelé avec beaucoup d'éloges. Lors de sa première conférence de presse à Islamabad après sa nomination comme président 2007 du Joint Chiefs, Mullen a appelé le Pakistan "un allié indéfectible et historique." En 2008, alors secrétaire d'Etat américaine Condoleezza Rice a même dit qu'elle «entièrement cru" que le Pakistan "ne en aucune manière voulons être associés à des éléments terroristes et est en effet la lutte pour les éradiquer partout où [les responsables pakistanais] les trouver. "Pendant ce temps, les dirigeants américains ont dépensé un montant démesuré de temps face avec leurs homologues pakistanais. En tant que secrétaire d'Etat, Hillary Clinton a fait quatre voyages au Pakistan, contre deux en Inde et trois au Japon. Mullen a fait plus de 20 visites au Pakistan.
Pour être sûr, Mullen n'a pas été le premier officiel américain à pointer du doigt publiquement à Islamabad, ni qu'il soit le dernier. En 2008, la CIA accusé l'ISI du Pakistan pour aider le bombardement de l'ambassade indienne à Kaboul. En Juillet 2011, deux mois après américaines Navy SEALS perquisitionné composé d'Oussama Ben Laden à proximité de la prestigieuse Académie militaire du Pakistan, l'amiral James Winnefeld, vice-président du Joint Chiefs, a déclaré au Senate Armed Services Committee », le Pakistan est un partenaire très, très difficile, et nous le savons tous. "Et dans une conférence de presse avec Octobre président afghan Hamid Karzaï, Mme Clinton fait remarquer que l'administration Obama visant à« repousser les Pakistanais très difficile », ajoutant:" ils peuvent être soit aider ou entraver. "
Tactique de Washington - la critique couplé à une assistance continue - n'a pas été efficace. Menaces et censure lettre morte au Pakistan parce que les dirigeants d'Islamabad ne craignent pas les Etats-Unis. C'est parce que les Etats-Unis a si souvent fait preuve d'une peur du Pakistan, estimant que bien que les politiques du Pakistan ont été inutiles, ils pourraient devenir bien pire. Washington semble avoir conclu que si elle a effectivement désengagé et en conséquence Islamabad stoppé toutes sa coopération en Afghanistan, puis des Etats-Unis efforts contre-insurrectionnels il serait condamné. Encore plus problématique, la pensée va, sans aide extérieure, l'état déjà fragile pakistanais faiblir. Un effondrement total pourrait précipiter une prise de contrôle islamiste radical, la détérioration des relations du Pakistan avec le régime Karzaï soutenu par les USA en Afghanistan et l'escalade des tensions, voire déclencher une guerre nucléaire, entre le Pakistan et l'Inde.
PESAGE des actes
Les relations américano-pakistanaises a produit quelques succès modestes. Le Pakistan a généralement permis à l'OTAN pour le transport de fournitures à travers son territoire vers l'Afghanistan. Il a aidé à capturer des hauts responsables de al-Qaïda, dont Khalid Cheikh Mohammed, le cerveau 9 / 11. Elle a permis aux États-Unis de lancer des frappes de drones à partir de bases au Baloutchistan.
Pourtant, ces réalisations pâle figure en comparaison à la façon dont le Pakistan a prouvé non coopératifs. Le pays est le pire au monde proliférateur nucléaire, après avoir vendu la technologie à l'Iran, la Libye et la Corée du Nord à travers le réseau d'AQ Khan. Bien Islamabad a attaqué ces groupes terroristes, comme Al-Qaïda et les talibans pakistanais, qui ciblent ses institutions, elle soutient activement d'autres, comme le réseau Haqqani, les talibans afghans, et le Hezb-i-Islami, que les troupes de la coalition d'attaque et de l'Afghanistan fonctionnaires ou conspirent contre l'Inde. Pakistan entrave également les efforts américains pour faire face à ces groupes, bien que de nombreux responsables pakistanais privé d'appuyer le programme de drones, par exemple, ils ont publiquement exagérer le décès résultant civile. Pendant ce temps, ils refusent de donner la permission des Etats-Unis de mener des raids au Pakistan, en jurant qu'ils vont défendre la souveraineté du Pakistan à tout prix.
Un exemple en est le raid qui a tué Ben Laden. Plutôt que d'embrasser la déplacer, les autorités pakistanaises ont réagi avec fureur. La police a arrêté un groupe de citoyens pakistanais qui étaient soupçonnés d'avoir aidé les Etats-Unis de recueillir des renseignements avant l'opération et a retardé les interrogatoires américains de ben Laden a trois épouses pendant plus d'une semaine. Le lieutenant général Ahmed Shuja Pasha, chef de l'ISI, a condamné le raid américain avant une session extraordinaire du parlement, et le gouvernement a adopté une résolution promettant de revoir ses relations avec les Etats-Unis. Bien sûr, l'opération a été embarrassant pour l'armée pakistanaise, car elle montre les forces armées à être soit complices de Ben Laden ou hébergeant tellement incompétents qu'ils ne pouvaient pas le trouver sous leur nez. Mais le Pakistan pourrait facilement avoir sauvé la face en public décrivant l'opération comme une entreprise coopérative.
Le fait que le Pakistan s'est éloigné du RAID parle à un autre problème majeur dans la relation: malgré les milliards de dollars des Etats-Unis a donné le Pakistan, l'opinion publique, il reste obstinément anti-américaine. Dans un sondage Pew 2010 de 21 pays, ces Pakistanais interrogés avaient parmi les plus faibles taux de favorabilité des États-Unis: 17 pour cent. L'année suivante, une autre enquête Pew a révélé que 63 pour cent de la population désapprouve le raid qui a tué Ben Laden, et 55 pour cent pensent que c'était une mauvaise chose qu'il était mort.
La stratégie actuelle de Washington envers Islamabad, en bref, ne fonctionne pas. Les gains les Etats-Unis a acheté avec son aide et l'engagement sont venus à un prix extrêmement élevé et ont été plus que compensée par la prolifération nucléaire du Pakistan et son soutien pour les groupes que les Américains attaquent, les Afghans, Indiens et autres.
CHOIX RATIONNEL
Il est tentant de croire que l'absence du Pakistan de coopération résulte de sa faiblesse en tant qu'Etat. Une version de cet argument est que beaucoup de dirigeants civils et militaires pakistanais pourraient avoir envie de vivre plus en harmonie avec les Etats-Unis, mais est empêché de l'être par de puissantes de la ligne dure factions islamistes. Ses défenseurs soulignent le fait que les fonctionnaires du pubis a reculé de condamner le garde du corps qui a tourné en Janvier 2011 Salman Taseer, le gouverneur du Penjab, qui avait dénoncé loi sur le blasphème au Pakistan. Le silence similaires suivi l'assassinat de Mars Shahbaz Bhatti, le ministre des minorités et seul chrétien dans le cabinet, qui avait également exhorté la réforme de la loi. Vraisemblablement, les politiciens ont tenu leur langue par crainte de représailles. Une autre explication de la faiblesse de l'Etat pakistanais, c'est que les extrémistes dans le gouvernement et les militaires qui soutiennent les militants proposent que le soutien malgré les objections de leurs supérieurs. Par exemple, de mai 2011 une attaque terroriste sur le Pakistan aéronavale de Mehran base, qui les hauts gradés militaires condamnés, a plus tard été suspectés d'avoir été menée avec l'aide de quelqu'un à l'intérieur.
Pourtant, il ya une explication beaucoup plus simple pour le comportement du Pakistan. Ses politiques sont une réponse parfaitement rationnelle pour la conception de l'intérêt national du pays détenue par ses dirigeants, en particulier ceux de l'armée. Objectif fondamental du Pakistan est de se défendre contre son rival, en Inde. Islamabad utilise délibérément la prolifération nucléaire et la dissuasion, le terrorisme, et sa relation épineuse avec les Etats-Unis pour atteindre cet objectif.
La stratégie nucléaire du Pakistan est de projeter une menace crédible de la première utilisation contre l'Inde. Le pays dispose d'un arsenal nucléaire grandissante, un stock de missiles à courte portée de transporter des ogives, et des plans pour la dispersion des armes rapides devraient Inde envahir. Jusqu'ici, la stratégie a bien fonctionné, bien que le Pakistan a soutenu de nombreuses attaques sur le sol indien, l'Inde n'a pas riposté.
Le terrorisme transnational, les Pakistanais crois, a également servi à limiter et à humilier l'Inde. Dès les années 1960, les stratèges pakistanais a conclu que le terrorisme pourrait contribuer à compenser la force de l'Inde supérieure militaire conventionnelle. Ils avaient raison. Pakistanaises activité militante au Cachemire a mené l'Inde à envoyer des centaines de milliers de troupes dans la province - le plus grand nombre que 500.000 au cours d'un moment particulièrement tendu avec le Pakistan en 2002. Mieux que l'Inde envoie ses troupes pour la bataille des terroristes sur son propre territoire, la réflexion pakistanais va, que Mars entre eux à travers la frontière. De plus, l'attaque de Mumbai 2008, qui a pénétré le cœur de l'Inde, a été un épisode particulièrement embarrassant; l'échec de la prévenir, et la faible réponse à elle, a démontré l'inefficacité des forces de sécurité de l'Inde.
Double jeu du Pakistan avec les Etats-Unis a été efficace, aussi. Après 9 / 11, les dirigeants du Pakistan pourrait difficilement résister à la pression de Washington de coopérer. Mais ils étaient aussi réticents à perdre de l'influence avec les insurgés en Afghanistan, qu'ils croyaient donné la profondeur stratégique du Pakistan contre l'Inde. Alors Islamabad a décidé de faire les choses de deux façons: coopérer avec Washington suffit à se rendre utile, mais obstruant les plans de la coalition assez pour le rendre presque impossible de mettre fin à l'insurrection afghane. Cela a été une réussite impressionnante.
ENTRETIEN En négligeant
Comme les commentaires de Mullen attestent, les autorités américaines ne reconnaissent les défauts de l'approche actuelle de leur pays au Pakistan. Pourtant, au lieu de faire des changements radicaux à la politique, Washington continue de se débrouiller, travailler avec le Pakistan, si possible, tenter de convaincre ses dirigeants qu'ils devraient se concentrer sur le contrôle interne, plutôt qu'externe, des menaces, et en espérant pour le mieux. Pour leur part, les commentateurs essentiellement appel à des changements marginaux, comme faire de l'armée pakistanaise de plus près sur le programme de drones et de rendre le programme plus transparent, en ouvrant les marchés américains du textile au commerce pakistanais, le Pakistan aidant l'adresse de son déficit énergétique, en se concentrant sur un règlement pacifique du conflit du Cachemire, et le développement de liens plus étroits avec les responsables civils. Plusieurs de ces suggestions semblent être fondées sur l'idée que si des millions de dollars d'aide américaine n'a pas été suffisant pour acheter le soutien du Pakistan, peut-être faire face édulcorants supplémentaires seront.
Le seul changement significatif de politique depuis 2008 a été le reciblage de l'aide aux civils. Sous l'administration Obama, l'aide totale a augmenté de 48 pour cent, et un pourcentage beaucoup plus élevé de celui-ci est économique plutôt que liés à la sécurité: 45 pour cent en 2010 contre 24 pour cent en 2008. Le partenariat renforcé avec le Pakistan Act de 2009, qui a engagé 7,5 milliards de dollars au Pakistan sur cinq ans, les décaissements conditionnés sur le comportement du Pakistan, y compris la coopération sur la lutte contre le terrorisme et la tenue d'élections démocratiques.
Malgré Pakistan comportement problématique en cours, cependant, l'aide a continué à couler. Clinton, même certifié en Mars 2011 que le Pakistan avait fait un «engagement soutenu» pour lutter contre les groupes terroristes. De telles actions ont sapé la crédibilité américaine quand il s'agit de faire pression sur le Pakistan à la hauteur de son côté de la négociation. Les Etats-Unis a montré que les bâtons qui viennent avec ses carottes sont creuses.
Le seul moyen aux États-Unis peut réellement obtenir ce qu'il veut sortir du Pakistan est de rendre crédibles les menaces de représailles si le Pakistan ne sont pas conformes aux exigences américaines et offrent des récompenses uniquement en échange d'actions de coopération prises. Des responsables américains devraient dire à leurs homologues pakistanais en termes non équivoques qu'ils doivent commencer à jouer au ballon ou le visage négligence pernicieuse, au mieux, et, si nécessaire, l'isolation active. Négligence pernicieuse signifierait la fin de toute l'assistance des Etats-Unis, militaires et civils; rompre la coopération intelligence; poursuite et éventuellement l'escalade américaine frappes de drones; initier des opérations transfrontalières spéciale des raids et le renforcement des liens des Etats-Unis avec l'Inde. Isolation active comprennent, en outre, de déclarer le Pakistan comme un Etat soutenant le terrorisme, en imposant des sanctions, et faire pression sur la Chine et l'Arabie Saoudite de couper leur soutien, aussi bien.
Bien sûr, les Etats-Unis "nouvelle" lignes rouges "serait crédible que si elle est clairement au Pakistan que les Etats-Unis seraient mieux agir sur eux que reculer. (Et le plus crédible qu'ils sont, le moins probable de l'Etat-Unis auront à les exécuter.) Donc ce serait rendre la menace crédible?
Premièrement, les États-Unis doivent indiquer clairement que si elle a terminé son assistance au Pakistan, le Pakistan ne serait pas en mesure de riposter. Les Etats-Unis puisse poursuivre ses frappes de drones, peut-être en utilisant les versions furtif d'eux qu'il est actuellement en développement. Il pourrait supprimer les défenses aériennes pakistanaises, éventuellement avec des brouilleurs électroniques, afin de limiter les pertes militaires et des dommages collatéraux. Et même si le Pakistan a abattu des drones, il ne pouvait pas les détruire tous. Les Etats-Unis pourrait même être capable de conduire des incursions des forces spéciales, qui seraient de courte durée et contre les cibles spécifiques tels que le Pakistan ne serait pas en mesure de riposter avec des forces conventionnelles. Le Pakistan pourrait tenter de lancer des frappes contre les forces de l'OTAN et afghanes en Afghanistan, mais son armée serait défaite embarrassante de risque si ces campagnes ne vont pas bien. Le Pakistan pourrait menacer de couper sa coopération intelligence, mais que la coopération n'a jamais vraiment étendu au partage d'informations sur les talibans afghans, l'un des Etats-Unis les principales préoccupations en Afghanistan. Par ailleurs, si le Pakistan a commencé à tolérer ou d'encourager d'Al-Qaïda sur son propre sol, le pays serait encore plus à risque. Al-Qaïda pourrait se retourner contre l'Etat et de tenter de renverser le gouvernement. Et les Etats-Unis serait certainement commencer frappante le Pakistan encore plus agressive si Al-Qaïda il ya trouvé asile.
Deuxièmement, les États-Unis doit montrer qu'il peut neutraliser l'un des atouts du Pakistan: son rôle dans la guerre en Afghanistan. Washington doit donc développer une stratégie pour l'Afghanistan qui fonctionne sans l'aide du Pakistan. Cela signifie un plan qui ne nécessite pas de transport de personnel ou le matériel à travers le Pakistan. Près de 60 pour cent de l'approvisionnement de l'OTAN envoyés en Afghanistan sont déjà acheminés par le nord, à travers la Russie et l'Asie centrale. L'armée américaine espère augmenter ce nombre à 75 pour cent. Sans le Pakistan, par conséquent, la coalition pourrait encore soutenir une force importante en Afghanistan, mais pas un aussi grand que celui actuel de 131 000 soldats. L'objectif fondamental de cette force serait nécessairement contre-terrorisme, pas de contre-insurrection. Counterterrorism est moins de personnel et de ressources, car elle vise seulement à éviter que le pays devienne un refuge pour les extrémistes islamistes, pour ne pas le transformer en une démocratie qui fonctionne bien. Compte tenu des plans actuels de l'administration Obama de retirer 24 000 soldats américains d'ici l'été 2012, avec plus nombreuses à suivre, une telle stratégie est déjà incontournable.
Enfin, Washington doit se débarrasser de sa peur que son retrait de l'aide ou d'antagonisme ouvert pourrait conduire à l'effondrement de l'Etat pakistanais, une prise de contrôle islamiste radical, ou une guerre nucléaire. Pakistanais, pas des Américains, ont toujours déterminé leur avenir politique. Même d'importants investissements américains dans l'état civil et l'économie, par exemple, n'ont pas conduit à leur amélioration ou pour les gains en matière de stabilité. Avec ou sans l'aide américaine au Pakistan, l'armée pakistanaise restera l'institution la plus respectée dans le pays. Dans un sondage Pew 2011 de Pakistanais, 79 pour cent des répondants ont affirmé que l'armée était d'avoir une bonne influence sur la direction du pays, comparativement à 20 pour cent qui dit que le gouvernement national a été.
Quant à la possibilité d'une prise de contrôle islamiste, les centres du pays le pouvoir actuel ont un fort intérêt à garder le contrôle et ainsi de se faire tout leur possible pour le garder - quelle que soit la politique de Washington est. Il est bon de rappeler que le Pakistan a déjà fait ses preuves en mesure de souscrire à des réseaux terroristes qui menacent ses propres institutions, comme il l'a fait dans la vallée de Swat et le district de Buner, en 2009. Par ailleurs, le gouvernement par les islamistes radicaux ne s'est pas avéré être un choix populaire parmi les Pakistanais. Dans la dernière élection générale, le Muttahida Majlis-e-Amal, une coalition de partis islamistes, n'a remporté que sept des 340 sièges à l'Assemblée nationale.
La possibilité que des armes nucléaires pourraient se retrouver dans les mains de terroristes est un risque sérieux, bien sûr, mais pas celui que les Etats-Unis pourraient facilement atténuer quelle que soit sa politique dans la région. La posture nucléaire du Pakistan, ce qui implique une dispersion rapide, une capacité de première frappe, et l'utilisation des armes tactiques, augmente les chances du gouvernement central de perdre le contrôle. Même ainsi, le Pakistan ne changera pas cette posture, car il est tellement efficace pour dissuader l'Inde. Pendant ce temps, précédent les efforts américains pour aider à resserrer Pakistan de commandement et de contrôle des systèmes ont été entravées par une méfiance mutuelle. Tout de nouveaux efforts seraient aussi. Enfin, puisque l'Inde a à la fois une première et une capacité de seconde frappe, le Pakistan ne serait probablement pas grève en Inde en premier en cas de crise. En tout cas, même si les choses ne dégénèrent, il n'ya pas beaucoup que les États-Unis, ou quiconque, pouvait faire - de bonnes relations ou non.
Du point de vue américain, alors, il n'ya aucune raison de penser que l'isolement ou la négligence pernicieuse actifs rendrait le comportement du Pakistan ou des problèmes de pire.
Pile, je gagne, face tu perds
Même les États-Unis menace de désengagement, il faut souligner qu'il serait encore préfèrent une relation productive. Mais il faut également préciser que le choix est du Pakistan: si le pays met fin à son soutien au terrorisme; travaille sérieusement avec les Etats-Unis à se dégrader Al-Qaïda, les talibans et le réseau Haqqani, et arrête sa subversion en Afghanistan, les États-Unis Etats offrira des récompenses généreuses. Elle pourrait fournir des programmes d'assistance plus large, à la fois civiles et militaires; l'ouverture des marchés américains aux exportations pakistanaises et le soutien des arrangements politiques à Kaboul qui permettraient de réduire la peur d'Islamabad d'influence de l'Inde. En d'autres termes, c'est seulement après que le Pakistan est conforme à ses exigences que les États-Unis devrait offrir de nombreuses propositions de politique maintenant sur la table. Et même alors, ces récompenses ne doivent pas nécessairement être ciblés en vue de changer le calcul régionale du Pakistan, ils devraient être offerts uniquement à titre de paiement pour la coopération du Pakistan sur les Etats-Unis »politiques les plus importantes dans la région.
Une combinaison de menaces crédibles et promesses pour l'avenir offre le meilleur espoir d'Islamabad convaincre qu'il serait mieux de coopérer avec les Etats-Unis. En substance, le Pakistan serait offert un choix entre la situation de l'Iran et celui de l'Indonésie, deux grands Etats islamiques qui ont choisi des voies très différentes. Il pourrait être soit un Etat paria entouré de voisins hostiles et avec des perspectives économiques sombres ou dans un pays avec un accès aux marchés internationaux, le soutien des Etats-Unis et en Europe, et une possibilité de détente avec ses voisins. Le chemin indonésienne conduirait à une croissance économique accrue, une classe moyenne habilité, renforcée de la société civile des groupes, et une forte assise économique et sociale pour une démocratie plus robuste à un certain moment dans le futur. Depuis il ne serait pas menacer directement la position des militaires, le modèle indonésien devrait plaire aux deux piliers de l'Etat pakistanais. Et même si la coopération d'Islamabad n'est pas obtenue, les Etats-Unis se porte mieux traiter le Pakistan comme une puissance hostile que de continuer à dépenser et à ne rien recevoir en retour.
Implicite dans le Mullen remarques faites au Sénat a été l'argument selon lequel Washington doit sévir avec le Pakistan. Il avait raison. Toute une variété de formes douces de persuasion ont été essayées et ont échoué. La seule option qui reste est un drastique. L'ironie est que cette approche ne bénéficieront pas seulement les Etats-Unis: toute la région, y compris le Pakistan, pourrait rapidement se retrouver mieux lotis.
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Talking Tough to Pakistan

How to End Islamabad's Defiance
November 29, 2011
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Snapshot
Cuts or increases in U.S. civilian and military aid will not alter Islamabad's political calculus -- and Washington should stop expecting them to. Nevertheless, it should stay engaged with the country if only to protect its major regional strategic interests.
On September 22, 2011, Admiral Mike Mullen, then chairman of the U.S. Joint Chiefs of Staff, made his last official appearance before the Senate Armed Services Committee. In his speech, he bluntly criticized Pakistan, telling the committee that "extremist organizations serving as proxies for the government of Pakistan are attacking Afghan troops and civilians as well as U.S. soldiers." The Haqqani network, he said, "is, in many ways, a strategic arm of Pakistan's Inter-Services Intelligence Agency [ISI]." In 2011 alone, Mullen continued, the network had been responsible for a June attack on the Intercontinental Hotel in Kabul, a September truck-bomb attack in Wardak Province that wounded 77 U.S. soldiers, and a September attack on the U.S. embassy in Kabul.
These observations did not, however, lead Mullen to the obvious conclusion: Pakistan should be treated as a hostile power. And within days, military officials began walking back his remarks, claiming that Mullen had meant to say only that Islamabad gives broad support to the Haqqani network, not that it gives specific direction. Meanwhile, unnamed U.S. government officials asserted that he had overstated the case. Mullen's testimony, for all the attention it received, did not signify a new U.S. strategy toward Pakistan.
Yet such a shift is badly needed. For decades, the United States has sought to buy Pakistani cooperation with aid: $20 billion worth since 9/11 alone. This money has been matched with plenty of praise. At his first press conference in Islamabad following his 2007 appointment as chairman of the Joint Chiefs, Mullen called Pakistan "a steadfast and historic ally." In 2008, then Secretary of State Condoleezza Rice even said that she "fully believed" that Pakistan "does not in any way want to be associated with terrorist elements and is indeed fighting to root them out wherever [Pakistani officials] find them." Meanwhile, U.S. leaders have spent an outsized amount of face time with their Pakistani counterparts. As secretary of state, Hillary Clinton has made four trips to Pakistan, compared with two to India and three to Japan. Mullen made more than 20 visits to Pakistan.
To be sure, Mullen was not the first U.S. official to publicly point the finger at Islamabad, nor will he be the last. In 2008, the CIA blamed Pakistan's ISI for aiding the bombing of the Indian embassy in Kabul. In July 2011, two months after U.S. Navy SEALS raided Osama bin Laden's compound near the prestigious Pakistan Military Academy, Admiral James Winnefeld, vice chair of the Joint Chiefs, told the Senate Armed Services Committee, "Pakistan is a very, very difficult partner, and we all know that." And in an October press conference with Afghan President Hamid Karzai, Clinton noted that the Obama administration intended to "push the Pakistanis very hard," adding, "they can either be helping or hindering."
Washington's tactic -- criticism coupled with continued assistance -- has not been effectual. Threats and censure go unheeded in Pakistan because Islamabad's leaders do not fear the United States. This is because the United States has so often demonstrated a fear of Pakistan, believing that although Pakistan's policies have been unhelpful, they could get much worse. Washington seems to have concluded that if it actually disengaged and as a result Islamabad halted all its cooperation in Afghanistan, then U.S. counterinsurgency efforts there would be doomed. Even more problematic, the thinking goes, without external support, the already shaky Pakistani state would falter. A total collapse could precipitate a radical Islamist takeover, worsening Pakistani relations with the U.S.-backed Karzai regime in Afghanistan and escalating tensions, perhaps even precipitating a nuclear war, between Pakistan and India.
WEIGHING OF DEEDS
The U.S.-Pakistani relationship has produced a few modest successes. Pakistan has generally allowed NATO to transport supplies through its territory to Afghanistan. It has helped capture some senior al Qaeda officials, including Khalid Sheik Mohammed, the 9/11 mastermind. It has permitted the United States to launch drone strikes from bases in Baluchistan.
Yet these accomplishments pale in comparison to the ways in which Pakistan has proved uncooperative. The country is the world's worst nuclear proliferator, having sold technology to Iran, Libya, and North Korea through the A. Q. Khan network. Although Islamabad has attacked those terrorist groups, such as al Qaeda and the Pakistani Taliban, that target its institutions, it actively supports others, such as the Haqqani network, the Afghan Taliban, and Hezb-i-Islami, that attack coalition troops and Afghan officials or conspire against India. Pakistan also hampers U.S. efforts to deal with those groups; although many Pakistani officials privately support the drone program, for example, they publicly exaggerate the resulting civilian deaths. Meanwhile, they refuse to give the United States permission to conduct commando raids in Pakistan, swearing that they will defend Pakistani sovereignty at all costs.
A case in point was the raid that killed bin Laden. Rather than embrace the move, Pakistani officials reacted with fury. The police arrested a group of Pakistani citizens who were suspected of having helped the United States collect intelligence prior to the operation and delayed U.S. interrogations of bin Laden's three wives for more than a week. Lieutenant General Ahmed Shuja Pasha, head of the ISI, condemned the U.S. raid before a special session of parliament, and the government passed a resolution pledging to revisit its relationship with the United States. Of course, the operation was embarrassing for the Pakistani military, since it showed the armed forces to be either complicit in harboring bin Laden or so incompetent that they could not find him under their own noses. But Pakistan could easily have saved face by publicly depicting the operation as a cooperative venture.
The fact that Pakistan distanced itself from the raid speaks to another major problem in the relationship: despite the billions of dollars the United States has given Pakistan, public opinion there remains adamantly anti-American. In a 2010 Pew survey of 21 countries, those Pakistanis polled had among the lowest favorability ratings of the United States: 17 percent. The next year, another Pew survey found that 63 percent of the population disapproved of the raid that killed bin Laden, and 55 percent thought it was a bad thing that he had died.
Washington's current strategy toward Islamabad, in short, is not working. Any gains the United States has bought with its aid and engagement have come at an extremely high price and have been more than offset by Pakistan's nuclear proliferation and its support for the groups that attack Americans, Afghans, Indians, and others.
RATIONAL CHOICE
It is tempting to believe that Pakistan's lack of cooperation results from its weakness as a state. One version of this argument is that much of Pakistan's civilian and military leadership might actually want to be more aligned with the United States but is prevented from being so by powerful hard-line Islamist factions. Its advocates point to the fact that pubic officials shrank from condemning the bodyguard who in January 2011 shot Salman Taseer, the governor of Punjab, who had spoken out against Pakistan's blasphemy law. Similar silence followed the March assassination of Shahbaz Bhatti, the minorities minister and only Christian in the cabinet, who had also urged reforming the law. Presumably, the politicians held their tongues out of fear of reprisal. Another explanation of the weakness of the Pakistani state is that the extremists in the government and the military who support militants offer that support despite their superiors' objections. For example, the May 2011 terrorist attack on Pakistan's naval air base Mehran, which the top military brass condemned, was later suspected to have been conducted with help from someone on the inside.
Still, there is a much more straightforward explanation for Pakistan's behavior. Its policies are a fully rational response to the conception of the country's national interest held by its leaders, especially those in the military. Pakistan's fundamental goal is to defend itself against its rival, India. Islamabad deliberately uses nuclear proliferation and deterrence, terrorism, and its prickly relationship with the United States to achieve this objective.
Pakistan's nuclear strategy is to project a credible threat of first use against India. The country has a growing nuclear arsenal, a stockpile of short-range missiles to carry warheads, and plans for rapid weapons dispersion should India invade. So far, the strategy has worked; although Pakistan has supported numerous attacks on Indian soil, India has not retaliated.
Transnational terrorism, Pakistanis believe, has also served to constrain and humiliate India. As early as the 1960s, Pakistani strategists concluded that terrorism could help offset India's superior conventional military strength. They were right. Pakistani militant activity in Kashmir has led India to send hundreds of thousands of troops into the province -- as many as 500,000 during a particularly tense moment with Pakistan in 2002. Better that India sends its troops to battle terrorists on its own territory, the Pakistani thinking goes, than march them across the border. Further, the 2008 Mumbai attack, which penetrated the heart of India, was a particularly embarrassing episode; the failure to prevent it, and the feeble response to it, demonstrated the ineffectuality of India's security forces.
Pakistan's double game with the United States has been effective, too. After 9/11, Pakistan's leaders could hardly resist pressure from Washington to cooperate. But they were also loath to lose influence with the insurgents in Afghanistan, which they believed gave Pakistan strategic depth against India. So Islamabad decided to have things both ways: cooperating with Washington enough to make itself useful but obstructing the coalition's plans enough to make it nearly impossible to end the Afghan insurgency. This has been an impressive accomplishment.
CARING BY NEGLECTING
As Mullen's comments attest, U.S. officials do recognize the flaws in their country's current approach to Pakistan. Yet instead of making radical changes to that policy, Washington continues to muddle through, working with Pakistan where possible, attempting to convince its leaders that they should focus on internal, rather than external, threats, and hoping for the best. For their part, commentators mostly call for marginal changes, such as engaging the Pakistani military more closely on the drone program and making the program more transparent, opening U.S. textile markets to Pakistani trade, helping Pakistan address its energy deficit, focusing on a peaceful resolution of the Kashmir dispute, and developing closer ties to civilian officials. Many of these suggestions seem to be based on the idea that if millions of dollars in U.S. aid has not been enough to buy Pakistani support, perhaps extra deal sweeteners will be.
The one significant policy change since 2008 has been the retargeting of aid to civilians. Under the Obama administration, total assistance has increased by 48 percent, and a much higher percentage of it is economic rather than security related: 45 percent in 2010 as opposed to 24 percent in 2008. The Enhanced Partnership With Pakistan Act of 2009, which committed $7.5 billion to Pakistan over five years, conditioned disbursements on Pakistan's behavior, including cooperation on counter­terrorism and the holding of democratic elections.
Despite Pakistan's ongoing problematic behavior, however, aid has continued to flow. Clinton even certified in March 2011 that Pakistan had made a "sustained commitment" to combating terrorist groups. Actions such as this have undermined American credibility when it comes to pressuring Pakistan to live up to its side of the bargain. The United States has shown that the sticks that come with its carrots are hollow.
The only way the United States can actually get what it wants out of Pakistan is to make credible threats to retaliate if Pakistan does not comply with U.S. demands and offer rewards only in return for cooperative actions taken. U.S. officials should tell their Pakistani counterparts in no uncertain terms that they must start playing ball or face malign neglect at best and, if necessary, active isolation. Malign neglect would mean ending all U.S. assistance, military and civilian; severing intelligence cooperation; continuing and possibly escalating U.S. drone strikes; initiating cross-border special operations raids; and strengthening U.S. ties with India. Active isolation would include, in addition, declaring Pakistan a state sponsor of terrorism, imposing sanctions, and pressuring China and Saudi Arabia to cut off their support, as well.
Of course, the United States' new "redlines" would be believable only if it is clear to Pakistan that the United States would be better off acting on them than backing down. (And the more believable they are, the less likely the United State will have to carry them out.) So what would make the threats credible?
First, the United States must make clear that if it ended its assistance to Pakistan, Pakistan would not be able to retaliate. The United States could continue its drone strikes, perhaps using the stealth versions of them that it is currently developing. It could suppress Pakistani air defenses, possibly with electronic jammers, so as to limit military deaths and collateral damage. And even if Pakistan shot down some drones, it could not destroy them all. The United States might even be able to conduct some Special Forces raids, which would be of such short duration and against such specific targets that Pakistan would not be able to retaliate with conventional forces. Pakistan might attempt to launch strikes against NATO and Afghan forces in Afghanistan, but its military would risk embarrassing defeat if those campaigns did not go well. Pakistan might threaten to cut off its intelligence cooperation, but that cooperation has never really extended to sharing information on the Afghan Taliban, one of the United States' main concerns in Afghanistan. Moreover, if Pakistan started tolerating or abetting al Qaeda on its own soil, the country would be even more at risk. Al Qaeda could turn against the state and attempt to unseat the government. And the United States would surely begin striking Pakistan even more aggressively if al Qaeda found haven there.
Second, the United States must show that it can neutralize one of Pakistan's trump cards: its role in the war in Afghanistan. Washington must therefore develop a strategy for Afghanistan that works without Pakistan's help. That means a plan that does not require transporting personnel or materiel through Pakistan. Nearly 60 percent of the NATO supplies sent into Afghanistan are already routed through the north, through Russia and Central Asia. The U.S. military is hoping to increase that number to 75 percent. Without Pakistan, therefore, the coalition could still support a substantial force in Afghanistan, but not one as big as the current one of 131,000 troops. The basic objective of that force would necessarily be counterterrorism, not counterinsurgency. Counterterrorism is less personnel- and resource-intensive because it aims only to prevent the country from becoming a haven for Islamist extremists, not to transform it into a well-functioning democracy. Given the Obama administration's current plans to withdraw 24,000 U.S. troops by the summer of 2012, with many more to follow, such a strategy is already inescapable.
Finally, Washington must shed its fear that its withdrawal of aid or open antagonism could lead to the Pakistani state's collapse, a radical Islamist takeover, or nuclear war. Pakistanis, not Americans, have always determined their political future. Even substantial U.S. investments in the civilian state and the economy, for example, have not led to their improvement or to gains in stability. With or without U.S. aid to Pakistan, the Pakistani military will remain the most respected institution in the country. In a 2011 Pew poll of Pakistanis, 79 percent of respondents said that the military was having a good influence on the country's direction, compared with 20 percent who said that the national government was.
As for the possibility of an Islamist takeover, the country's current power centers have a strong interest in maintaining control and so will do whatever they can to keep it -- whatever Washington's policy is. It is worth remembering that Pakistan has already proved itself able to take out the terrorist networks that threaten its own institutions, as it did in the Swat Valley and the district of Buner in 2009. Moreover, government by radical Islamists has not proved to be a popular choice among Pakistanis. In the last general election, the Muttahida Majlis-e-Amal, a coalition of Islamist parties, won only seven out of 340 seats in the National Assembly.
The possibility that nuclear weapons could wind up in the hands of terrorists is a serious risk, of course, but not one that the United States could easily mitigate whatever its policy in the region. Pakistan's nuclear posture, which involves rapid dispersion, a first-strike capability, and the use of tactical weapons, increases the chances of the central government's losing control. Even so, Pakistan will not alter that posture because it is so effective in deterring India. Meanwhile, previous U.S. efforts to help tighten Pakistan's command-and-control systems have been hampered by mutual distrust. Any new such efforts would be, too. Finally, since India has both a first- and a second-strike capability, Pakistan would not likely strike India first in the event of a crisis. In any case, even if things did escalate, there is not much that the United States, or anyone else, could do -- good relations or not.
From a U.S. perspective, then, there is no reason to think that malign neglect or active isolation would make Pakistan's behavior or problems any worse.
HEADS I WIN, TAILS YOU LOSE
Even as the United States threatens disengagement, it should emphasize that it would still prefer a productive relationship. But it should also make clear that the choice is Pakistan's: if the country ends its support for terrorism; works in earnest with the United States to degrade al Qaeda, the Taliban, and the Haqqani network; and stops its subversion in Afghanistan, the United States will offer generous rewards. It could provide larger assistance programs, both civilian and military; open U.S. markets to Pakistani exports; and support political arrangements in Kabul that would reduce Islamabad's fear of India's influence. In other words, it is only after Pakistan complies with its demands that the United States should offer many of the policy proposals now on the table. And even then, these rewards should not necessarily be targeted toward changing Pakistan's regional calculus; they should be offered purely as payment for Pakistan's cooperation on the United States' most important policies in the region.
A combination of credible threats and future promises offers the best hope of convincing Islamabad that it would be better off cooperating with the United States. In essence, Pakistan would be offered a choice between the situation of Iran and that of Indonesia, two large Islamic states that have chosen very different paths. It could be either a pariah state surrounded by hostile neighbors and with dim economic prospects or a country with access to international markets, support from the United States and Europe, and some possibility of détente with its neighbors. The Indonesian path would lead to increased economic growth, an empowered middle class, strengthened civil-society groups, and a stronger economic and social foundation for a more robust democracy at some point in the future. Since it would not directly threaten the military's position, the Indonesian model should appeal to both pillars of the Pakistani state. And even if Islamabad's cooperation is not forthcoming, the United States is better off treating Pakistan as a hostile power than continuing to spend and get nothing in return.
Implicit in the remarks Mullen made to the Senate was the argument that Washington must get tough with Pakistan. He was right. A whole variety of gentle forms of persuasion have been tried and failed. The only option left is a drastic one. The irony is that this approach won't benefit just the United States: the whole region, including Pakistan, could quickly find itself better off.
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